SE UNIFICA JURISPRUDENCIA SOBRE DERECHOS PRESTACIONALES EN CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

El Consejo de Estado unificó su jurisprudencia, estableciendo las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes:

1) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.

2) La segunda regla establece un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

3) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.

 

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA SUJ-025-CE-S2-2021

(Apartes)

 

Decide la Sección Segunda del Consejo de Estado los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la Personería de Medellín contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, de 11 de diciembre de 2015, a través de la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

 

Antecedentes

La demanda

 

01.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana Gloria Luz Manco Quiroz demandó a la Personería de Medellín-municipio de Medellín y al Instituto Tecnológico Metropolitano (ITM) de Medellín.
02.- Inicialmente, el asunto correspondió por reparto al despacho del consejero William Hernández Gómez; sin embargo, registrado el proyecto para fallo, este fue derrotado por la mayoría de la Sala, por lo que el asunto se remitió al despacho del consejero Rafael Francisco Suárez Vargas para su estudio.

 

Pretensiones

La demandante, mediante apoderado judicial, elevó las siguientes pretensiones:

Primera: declarar la nulidad del oficio 20130100917565OFE, de 5 de marzo de 2013, a través del cual la Personería de Medellín le negó la petición de reconocimiento de una relación laboral y el pago de las correspondientes prestaciones sociales.

– Como pretensiones declarativas subsidiarias:

Segunda: que en caso de estimar necesario la impugnación del oficio 20130100893695OFE, de 18 de enero de 2013, se declare su nulidad y la del oficio 20130100917565OFE, de 5 de marzo de 2013, a través de los cuales la Personería de Medellín negó las peticiones de la señora Manco Quiroz.

Tercera: que en caso de considerar que el acto administrativo a demandar es el oficio 20130100893695OFE, de 18 de enero de 2013, se declare su nulidad.

Cuarta: que en caso de estimar que la relación deprecada se presentó con el Instituto Tecnológico Metropolitano, y no con la Personería de Medellín, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio del 25 de febrero de 2013, proferido por esa entidad.

Quinta: que en caso de considerar necesaria la impugnación de los oficios del 9 de noviembre de 2012 y del 25 de febrero de 2013, ambos emitidos por el Instituto Tecnológico Metropolitano, se declare su nulidad.

– Como restablecimiento de su derecho, suplicó lo siguiente:

Primero: condenar al municipio de Medellín-Personería de Medellín o al Instituto Metropolitano a reconocerle y a pagarle los siguientes factores: cesantías, intereses sobre cesantías, vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, prima de vida cara, aportes al sistema de la Seguridad Social e indemnización moratoria.

– Como pretensión condenatoria subsidiaria, pidió la siguiente:

Primero: condenar a la Personería de Medellín o al Instituto Tecnológico Metropolitano a reconocerle y a pagarle una indemnización que compense el valor de los derechos prestacionales que le hubieren correspondido si hubiese sido vinculada como empleada pública. Asimismo, el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria o, subsidiariamente, el pago de la indexación.

Segundo: ordenar que la sentencia sea cumplida en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

Análisis del caso concreto.

 

Resolución de los problemas jurídicos a partir de las materias objeto de unificación

El presente recurso de apelación se formula contra la sentencia del 11 de diciembre de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada contra el oficio de la Personería de Medellín 20130100917565OFE de 5 de marzo de 2013, desestimatorio de la petición de reconocimiento de una relación laboral y del pago de las correspondientes prestaciones sociales. En este orden, el estudio de la Sala se contrae a los motivos de impugnación propuestos por los apelantes, tal como lo dispone el artículo 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA en los aspectos no regulados por ese código.

La parte demandante afirma que la sentencia acertó en considerar que había prestado sus servicios bajo condiciones de subordinación y dependencia continuada; pero insiste en que también debió reconocerle la existencia de la relación laboral entre el 29 de diciembre de 2005 y el 2 de enero de 2012, y no de forma interrumpida, por los supuestos interregnos entre contratos, por lo que solicita confirmar parcialmente la decisión y reconocer los extremos temporales de la relación laboral, como se pide en la demanda.

Por su parte, el órgano de control demandado reitera su falta de legitimación en la causa por pasiva y la necesidad de vincular al municipio de Medellín, motivo por el cual invoca los artículos 168 de la Ley 136 de 1994 y 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, argumentando la falta de capacidad de la Personería para comparecer en juicio.

Asimismo, asegura que la demandante y el Instituto Tecnológico Metropolitano suscribieron los contratos de prestación de servicios en el marco de un convenio interadministrativo con el municipio, sin la intervención de la Personería como parte contratante, por lo que lo procedente es la vinculación del instituto para que responda solidariamente junto con la Administración local.

De igual manera, reitera la inexistencia de los elementos de subordinación y dependencia con la demandante, pues alega que lo que realmente existió fue una relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista.

En cuanto a la prestación personal del servicio, se mostró inconforme por haberse admitido el carné de identificación de la Personería, que utilizaba la demandante, como prueba para acreditar su condición de empleada, pues, insiste, este únicamente se le expidió para que pudiera cumplir con el objeto contractual convenido. Asimismo, respecto de la remuneración, adujo que en el proceso solo se pudo demostrar que la actora había percibido honorarios, y no salarios.

Por último, alegó que entre el 29 de diciembre de 2005 y el 11 de enero de 2009, cualquier derecho que se hubiese podido causar ya había prescrito.

 

Efectos de la sentencia

 

El numeral 1º del artículo 237 de la Constitución consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado la de desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso-administrativo, por lo que la jurisprudencia que profiere es vinculante y debe aplicarse para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción.

En razón de lo anterior, y con el fin de proteger los principios de equidad e igualdad y la superación de situaciones que afectan el valor de la justicia y la aplicación de las normas de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales, las reglas jurisprudenciales que se fijan en esta providencia se aplicarán a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, a través de acciones ordinarias, con la salvedad de aquellos en los que haya operado la cosa juzgada, los cuales, en función del principio de seguridad jurídica, son inmodificables.

Finalmente, para garantizar la seguridad jurídica y dar prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, no puede invocarse el principio de igualdad para solicitarse la inaplicación de esta sentencia.

 

Conclusión

 

Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que a la señora Gloria Luz Manco Quiroz, como parte trabajadora de una relación laboral (encubierta o subyacente), le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales que depreca (cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas, entre otras), en el periodo comprendido entre el 29 de enero de 2005 y el 30 de diciembre de 2011, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

De igual manera, la entidad demandada deberá, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante (sobre los honorarios pactados), dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Manco Quiroz como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Asimismo, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema general de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación y, en el evento de no haberlo hecho o existir diferencia en su contra, deberá pagar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora.

En lo atinente a los aportes a la Seguridad Social en salud, no procede ordenar su devolución.

Finalmente, en lo relacionado con la falta de legitimación en la causa por pasiva que alega la Personería y la necesidad de vincular al municipio de Medellín –por ostentar la representación jurídica-, la Sala reitera los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia, para confirmar lo ya decidido sobre el particular en la Audiencia Inicial, donde el Tribunal concluyó «no indispensable la presencia del municipio de Medellín para que el proceso pueda desarrollarse»; una decisión que, por lo demás, no fue objeto de censura a través de los recursos ordinarios al alcance de la interesada, y, por consiguiente, se encuentra ejecutoriada.

En igual sentido, se tendrá por probada la excepción de falta de legitimación por pasiva alegada por el Instituto Tecnológico Metropolitano, pues, como se desarrolló en precedencia, esta institución educativa solo sirvió de intermediaria entre la contratista y la entidad que realmente se benefició de sus servicios. En consecuencia, tampoco es de recibo la petición subsidiaria de la Personería para que, de confirmarse la sentencia, la condena se establezca de forma solidaria con el Instituto Metropolitano de Medellín.

 

Decisión de segunda instancia

 

Con base en las consideraciones que anteceden, la Sala modificará los ordinales tercero y cuarto de la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, de 11 de diciembre de 2015, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, los cuales quedarán de la siguiente manera:

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN – PERSONERÍA DE MEDELLÍN deberá reconocer y pagar a la señora GLORIA LUZ MANCO QUIROZ las prestaciones sociales dejadas de percibir entre el 29 de diciembre de 2005 y el 30 de diciembre de 2011, liquidadas conforme al valor pactado en los contratos suscritos, sin solución de continuidad entre estos, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.

CUARTO: Condenar a la entidad demandada, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Manco Quiroz como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

En ese sentido, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley,

 

FALLA:

 

PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes:

 

(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.

 

(ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

 

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.

 

SEGUNDO. Modificar los ordinales tercero y cuarto de la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, de 11 de diciembre de 2015, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, los cuales quedarán de la siguiente manera:

 

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN- PERSONERÍA DE MEDELLÍN deberá reconocer y pagar a la señora GLORIA LUZ MANCO QUIROZ las prestaciones sociales dejadas de percibir entre el 29 de diciembre de 2005 y el 30 de diciembre de 2011, liquidadas conforme al valor pactado en los contratos suscritos, sin solución de continuidad, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.

 

CUARTO: Condenar a la entidad demandada, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Manco Quiroz como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

En ese sentido, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora.

 

TERCERO. Negar las pretensiones subsidiarias presentadas en la apelación.

 

CUARTO. Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en esta providencia.

 

QUINTO. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

SEXTO. Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ibídem, para todos los casos en estudio, tanto en vía administrativa como judicial, excepto los que hayan hecho tránsito a la cosa juzgada.

 

Notifíquese y cúmplase

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

 

Firman electrónicamente:

 

Sandra Lisset Ibarra Vélez, con aclaración de voto; César Palomino Cortés, Carmelo Perdomo Cuéter, con salvamento parcial de voto; Gabriel Valbuena Hernández; Rafael Francisco Suárez Vargas; William Hernández Gómez, con aclaración de voto