ELEMENTOS PARA ENTENDER LA CORRUPCIÓN

La corrupción comúnmente se define como “el abuso de un poder encomendado para el beneficio privado en detrimento del interés general”. Sin embargo, la corrupción es un fenómeno complejo que abarca una diversa gama de acciones, desde el soborno pequeño solicitado por un policía hasta los grandes escándalos de corrupción en las altas esferas del Estado. Por lo anterior, las estrategias para combatir la corrupción deben partir de un diagnóstico sólido que permita entender qué clase de actividades corruptas más afecta a un país, en qué áreas o sectores de la función pública y la economía se manifiestan, y cuáles son los factores que la propician.

 

El análisis tradicional de la corrupción pone la lupa sobre los agentes del sector público. Sostiene que cuando un funcionario público goza del poder monopólico y discreción en sus decisiones, y no existe accountability, entendido como la probabilidad de enfrentar consecuencias de su actuación, es más probable que cometa actos de corrupción (Klitgaard, 1988). Si bien esta visión es valiosa, varios autores han insistido en la necesidad de tomar en cuenta también el contexto político y socioeconómico en que el Estado y sus agentes operan (Garay et al., 2008; Rose-Ackerman, 2015; Khan, 2010 y 2018). Por ejemplo, si un contratista financia la campaña de un alcalde, quien luego manipula los procesos de contratación pública del municipio para generar rentas a su donante, es lógico identificar la causa fundamental de esta clase de corrupción en la relación política entre el candidato y contratista privado. Varias manifestaciones de la corrupción reflejan las dinámicas políticas subyacentes y de poder entre actores en la sociedad, que terminan afectando cómo se ejerce la función pública (Fritz et al., 2014; Marquette y Peiffer, 2018).

La corrupción como captura de lo público por intereses particulares

 

El trabajo de Luis Jorge Garay ilustra bien estas dinámicas para el caso colombiano. Garay y sus coautores plantean que la corrupción que se presenta en diferentes ámbitos del Estado debe entenderse como el resultado de un proceso previo de captura por distintos intereses particulares (Garay et al., 2008 y 2012; Garay, 2018). Esto sucede, por ejemplo, cuando una empresa grande aprovecha su influencia sobre los actores políticos para lograr que se establezcan regulaciones favorables a sus intereses económicos o que le otorguen contratos de obra pública a precios inflados o sin competencia. Sin embargo, en países como Colombia con un Estado de derecho frágil y economías ilícitas extensivas, las grandes empresas no son el único actor capaz de capturar el funcionamiento del Estado. Los actores ilícitos, como grupos armados o de narcotráfico, suelen ser los impulsores de la corrupción, utilizando sus enormes recursos financieros de origen ilícito así como la capacidad de violencia para incidir en las decisiones de funcionarios públicos en diversos ámbitos. Si bien la corrupción propiciada por grupos ilícitos busca extraer rentas del Estado –a través de, por ejemplo, la monopolización de contratos públicos– suele tener el objetivo adicional de incidir en procesos judiciales y así garantizar la impunidad para sus actividades ilegales. Lo anterior termina socavando la confianza en el sistema de justicia en general (Garay et al., 2008).

Como señala Garay (1999, 2018), estos procesos de captura por intereses particulares están estrechamente relacionados con las prácticas clientelistas en la política colombiana. El clientelismo – entendido como una forma de hacer la política que depende del intercambio contingente de beneficios particulares para apoyo electoral (Hicken, 2011)– puede constituirse en sí mismo un riesgo de captura dado que las redes clientelistas buscan desviar recursos públicos (como empleos estatales, contratos públicos, y acceso a subsidios y servicios) para favorecer sus seguidores, en detrimento del bien público. Además, las estructuras clientelistas facilitan la movilización de votos a favor de cualquier interés particular con suficientes recursos. Así las cosas, la prevalencia del clientelismo favorece la colusión entre actores políticos e intereses económicos (lícitos o ilícitos) para incidir en las funciones clave del Estado –como la asignación de recursos, la promulgación de normas, y la administración de la justicia– para su propio beneficio. En este sentido, el enfoque en los procesos de captura como origen de la corrupción no implica que los funcionarios públicos no jueguen un rol; en cambio, los esquemas de corrupción suelen involucrar a redes de actores tanto afuera como adentro del aparato estatal.

 

Abordando las causas de la captura

 

Como esta discusión destaca, cuando existen procesos de captura, la operación del Estado y las decisiones de la justicia se desvían del principio de regir por el interés general, y se orientan a la generación de rentas y beneficios indebidos para determinados actores o grupos. En tales contextos, la corrupción se vuelve un fenómeno sistémico. Atacarla requiere de estrategias dirigidas a las condiciones que permiten la captura y no simplemente a sus manifestaciones posteriores en decisiones corruptas.

En este sentido, el sistema electoral se perfila como punto de entrada para la corrupción en Colombia. Los candidatos en elecciones legislativas y territoriales dependen altamente de recursos privados para financiar sus campañas, dado el acceso limitado a recursos públicos. Así las cosas, existe el riesgo de que los financiadores de campañas beneficien de un tratamiento favorable por los candidatos elegidos. Es decir, que el financiamiento electoral constituye la primera parte de un quid pro quo, que implica el abuso del poder público a favor de intereses privados. Añadido a lo anterior, el Sistema electoral se caracteriza por la debilidad de los partidos políticos, la alta competencia intrapartidista en las campañas para corporaciones públicas, y la prevalencia de prácticas clientelistas por encima de propuestas programáticas; factores que exacerban aún más los riesgos de captura por intereses particulares, incluyendo los grupos al margen de la ley como narcotraficantes y grupos armados. Por último, el control de los procesos electorales es débil por la falta de autonomía política y capacidad del Consejo Nacional Electoral (CNE), la entidad encargada de investigar y sancionar las desviaciones al código electoral e irregularidades en el financiamiento de las campañas.

Además de la política electoral, la justicia y los organismos de control son altamente vulnerables a la captura por intereses privados, lo cual distorsiona los mecanismos de accountability y permite que la corrupción prolifere. Existe una estrecha relación entre la política y el funcionamiento de la justicia y los organismos de control por la discreción del Ejecutivo y las corporaciones públicas en la selección de los altos funcionarios del sector. Lo anterior mina su independencia frente a los actores políticos y económicos (Newman y Ángel, 2018; Villadiego y Hernández, 2018) y abre la puerta a la utilización del poder de estas entidades con fines políticos, en detrimento del debido proceso. Esta situación se agrava por los períodos cortos y la ausencia de prohibiciones efectivas en la postulación a cargos de elección popular por los jefes de los organismos de control, lo cual facilita el uso de estos cargos como trampolín político, debilitando aún más la separación entre poderes (Echeverri, 2017). La politización de la justicia implica que los grandes intereses económicos que gozan de influencia política pueden incidir en las decisiones de la Rama. Otra forma de captura de la justicia en Colombia es la instigada por los grupos ilícitos y de crimen organizado mediante el soborno, extorsión, o intimidación a jueces, fiscales, policías y otros funcionarios del sistema penal, sobre todo a nivel regional. Lo anterior no solo crea impunidad para estos grupos sino deslegitima la justicia en general.

Finalmente, existen ciertas funciones del Estado cuyas características les convierten en blancos para la corrupción. El sistema de compras públicas suele ser aprovechado para generar rentas en beneficio de privados, debido al alto volumen de las transacciones, los grandes montos involucrados, la complejidad de los procesos, y la cercanía entre compradores públicos y oferentes. El empleo público es otra área vulnerable a la captura, dado que los puestos en el sector público no solo conllevan una fuente de ingresos sino también suelen implicar el control discrecional sobre la provisión de un bien o servicio público. Así, la incidencia en la designación de puestos estatales representa una de las principales estrategias de las redes clientelistas para distribuir beneficios a sus seguidores y así mantener su poder (Grindle, 2012; Fukuyama, 2014).

Por último, la formulación e implementación de regulaciones y políticas públicas están sujetas a abusos para favorecer intereses privados, dado que estos procesos determinan las reglas de juego de los mercados además de la distribución de servicios y bienes entre diferentes grupos de la población. La incidencia indebida en la etapa de formular regulaciones y políticas públicas –facilitado por factores como la ausencia de regulación del cabildeo, la opacidad del proceso legislativo, y la concentración del poder regulatorio– representa un principal mecanismo para la generación de rentas privadas en beneficio de los intereses económicos en el país (Newman y Ángel, 2017). Por otro lado, la implementación de los programas públicos, que involucra decisiones sobre la distribución de proyectos de inversión y la asignación de subsidios a hogares y empresas, crea riesgos de que las redes clientelares desvíen estos recursos para fines políticos.

 

Tres impulsores de los procesos de corrupción

 

Como estas descripciones muestran, y siguiendo los aportes de Garay et al (2008; 2012), consideramos que los riesgos de corrupción en el país se ven estrechamente relacionados con procesos de captura por distintos actores, que se puede agrupar en las tres siguientes categorías:

 

Las redes clientelares entre el sector público y privado, que abarcan los varios actores que permiten la operación del clientelismo político a gran escala. Estos incluyen los llamados brokers (personas que organizan la distribución de beneficios y monitorean el comportamiento de los votantes), funcionarios de mediano rango, y los líderes de la red (los patrones) que suelen ocupar altos cargos públicos que garantizan una fuente de beneficios para los clientes. Otro actor clave son los financiadores –muchas veces empresas contratistas del Estado– que proporcionan los recursos necesarios para la movilización electoral que garantiza el acceso al poder público.

 

Los grandes intereses económicos, incluyendo algunas actuaciones de los grandes grupos económicos, que tienen una participación predominante en varios sectores estratégicos de la economía. Los enormes recursos que manejan un reducido número de grupos económicos les permiten jugar un rol determinante en los procesos electorales a través del financiamiento político, a pesar de las restricciones formales que existen. Los grandes intereses económicos también incluyen a los grandes terratenientes, actores que cuentan con gran capacidad de incidir en las decisiones de las autoridades políticas, sobre todo a nivel regional.

 

Los grupos ilícitos, que incluyen grupos de crimen organizado y narcotráfico con alcance transnacional, paramilitares y guerrilleros, y organizaciones dedicadas a contrabando, minería ilegal, y otras actividades económicas ilícitas, y cualquier combinación de estos. Si bien representa una gama diversa de actores, tiene en común el acceso a grandes rentas de origen ilícito, la capacidad de violencia, y la dependencia de actividades ilegales como su principal fuente de ingresos; factores que les permiten capturar los procesos político-electorales, el funcionamiento del Estado, y la administración de la justicia, a través de una combinación de sobornos, cooptación de la política, y la amenaza o uso de violencia.

 

Los procesos de captura, como se ha descrito en esta sección, aprovechan debilidades institucionales en el sistema electoral, el sector de justicia, y las funciones clave del Estado como la contratación, el empleo público, y la formulación e implementación de regulaciones y políticas públicas. Estas debilidades pueden surgir por vacíos en el marco normativo, la falta de enforcement de las leyes y regulaciones existentes, y también por los incentivos perversos asociados con excesivos controles.

 

Así mismo, existen dos condiciones estructurales en el contexto colombiano que propician la corrupción en sus distintas formas y son transversales a los procesos de captura identificados en este documento.

 

Primero, la presencia de extensas economías ilegales en el país como el narcotráfico, el contrabando, y la minería ilegal, entre otros, genera una reserva enorme de ganancias ilícitas que los actores criminales pueden ‘invertir’ en la corrupción. Al comprar la cooperación de agentes del Estado o actores políticos, los grupos ilícitos no solo garantizan la impunidad para sus actividades ilegales, sino que también logran diversificar sus fuentes de ingreso al ganar contratos públicos (Garay et al 2012; Rose-Ackerman y Palifka 2016). Más allá de la corrupción que perpetran directamente los grupos ilícitos, las economías ilícitas facilitan la corrupción de forma transversal. Por un lado, están estrechamente asociadas con el lavado de activos, actividad de la que la corrupción también depende. Además, la prevalencia de economías ilícitas contribuye a instaurar una ‘cultura de ilegalidad’ en donde predomina el menosprecio de la ley y la aceptación social de la corrupción (Thoumi, 1999; Garay et al., 2018).

 

Segundo, existen una serie de barreras al control ciudadano de la corrupción, que debe ser un mecanismo principal en la lucha contra la corrupción. Existe un consenso importante entre los estudiosos del tema que acciones de la ciudadanía –incluyendo la participación en elecciones, la veeduría y monitoreo del gobierno, y la denuncia de actos corruptos– son claves para reducir la corrupción. Sin embargo, los mecanismos de control ciudadano requieren de una serie de condiciones e insumos para funcionar. Estos incluyen el acceso a información confiable y de buena calidad sobre las actividades y desempeño de los gobiernos; la protección efectiva de represalias –físicas, laborales, psicológicas u otras– para los denunciantes de la corrupción; y, sobre todo, una cultura cívica que claramente rechaza la corrupción. La ausencia en Colombia de estas condiciones, especialmente entre ciertas partes de la población, representa una barrera importante al control ciudadano y así aumenta los riesgos de corrupción en sus variadas formas.

 

Estas relaciones se observan en la Ilustración 1, que constituye el marco lógico para la Comisión.

 

 

Esta investigación presenta el diagnóstico completo de estos riesgos en el sistema electoral, la justicia y los organismos de control y en la operación del Estado.