CRONICA DE UN DECRETO ANUNCIADO QUE NO SE EXPIDIÓ

Por:

Álvaro Montenegro Calvachy *

 

Resumen

 

Por Decreto 4106 de 2005, expedido por el entonces presidente Álvaro Uribe Vélez, se declaró la existencia de una situación de desastre en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida, en el Departamento de Nariño, derivada de una supuesta activación del Volcán Galeras, en el cual se ordenó que, el Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres de Nariño, presentara un plan de acción específico para el manejo de la situación de desastre declarada, con la asesoría de la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres, que adoptaría un Plan de Acción Específico, que debería de contemplar el cambio de uso del suelo por parte de las entidades competentes, para garantizar que el área de influencia del Volcán Galeras, no vuelva a ser habitada, al igual que adoptar todas las medidas necesarias en materia de salud, vivienda y alimentación para poder atender a las familias evacuadas.

Igualmente, dispuso que se debían adelantar labores tendientes a recuperar y rehabilitar la zona afectada y que las autoridades municipales y departamentales, deberían ordenar la reubicación de las comunidades con base en los estudios realizados por las entidades competentes y finalmente que para la evacuación y reubicación de los habitantes de los municipios afectados las autoridades del orden nacional deberían ejercer las funciones de conformidad con la Ley.

El presente artículo presenta una crónica anunciada de un decreto que no se expidió por parte del ahora expresidente Gustavo Petro Urrego para el retorno a la normalidad en estos municipios, pese al arduo trabajo que con representantes de ese gobierno nacional desplegaron las comunidades, alcaldes, gobernador de Nariño, servidores públicos, concejales, líderes, personeros y Movimiento Social del Territorio Galeras a quien tuve la oportunidad de asesorar y que pese a nuestra insistencia por varios meses, no se logró el objetivo; pero ahora se proponen  estrategias para definirlas y formular peticiones al nuevo gobierno con el fin de lograr su expedición para lograr las reivindicaciones económicas y sociales que tanto necesitan nuestras comunidades.

 

Introducción

 

1.- Marco constitucional

 

1. La Constitución Política establece en su artículo 1° que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
2. Conforme al artículo 2º de la Constitución, el Estado tiene como fines esenciales: servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, facilitar la participación de todos en las decisiones que les conciernen y en la vida económica, política, administrativa y cultural del país, defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
3. Las autoridades de la República tienen como función proteger a todas las personas que residen en Colombia en lo referente a su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades. Adicionalmente, deben garantizar el cumplimiento de los deberes sociales tanto del Estado como de los particulares.

 

2.- Regulación sobre gestión del riesgo de desastres

 

a. El Decreto 4046 del 10 de noviembre de 2005, estableció la Comisión Intersectorial para la Zona de Influencia del Volcán Galeras.

b. El Decreto 4106 de 2005, declaró la situación de desastres para los municipios señalados. Esta declaratoria se emitió en el marco del Decreto 919 del 01 de mayo de 1989, el cual organizaba el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y era la norma vigente en aquel momento. La decisión de declarar el desastre se tomó tras contar con el concepto favorable del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

c. La Ley 1523 de 2012, adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y creó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

d. El Decreto 1027 de 2014, derogó el Decreto 4046 de 2005 y en su artículo 2 dispuso que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) era la entidad responsable de coordinar con las entidades territoriales de la zona, las acciones necesarias para el proceso integral de gestión del riesgo en la Zona de Amenaza Volcánica Alta del Volcán Galeras.

e. Según información técnica de autoridades competentes, el volcán Galeras presentaba las siguientes generalidades: (i) Es el volcán más activo de Colombia; (ii) Tiene presencia de domos de lava; (iii) Erupciones asociadas con la destrucción de domos de lava; (iv) Erupciones de tipo vulcaniano, principalmente en fase explosiva; (v) Efusión de lava de composición andesítica, tanto del cráter principal como de algunos flancos; y (vi) Existen asentamientos humanos a 3,5 km del cráter.

f. El Servicio Geológico Colombiano (SGC) – Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Pasto (OVSP), instaló equipos de monitoreo en 1989, desde donde se documentaron varios periodos de reactivación con registro instrumental permanente.

 

3.- Decisiones judiciales.

 

a. La Corte Constitucional emitió la sentencia T-269 de 2015 disponiendo entre otras cosas: “INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL el artículo 92 de la Ley 1523 de 2012 para el caso específico del Volcán Galeras. En este sentido, revivir la declaratoria de desastre sobre la zona de influencia del Volcán y habilitar los mecanismos jurídicos especiales de atención, coordinación y asignación presupuestaria que contempla la Ley 1523 de 2012.”

• ORDENAR al Servicio Geológico Colombiano que, dentro de los tres (3) meses siguientes proceda a elaborar un detallado estudio técnico por medio del cual se evalúen los niveles de riesgo, condiciones de vulnerabilidad y elementos expuestos que se encuentran actualmente en la zona de influencia del Galeras con el objeto de presentar un mapa actualizado de amenaza volcánica del mismo.
• ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en conjunto con las autoridades departamentales y municipales responsables dentro del marco de sus competencias, elaborar un Plan integral de Gestión del Riesgo del Volcán Galeras, dentro de los dos (2) meses siguientes a la publicación del informe técnico del Servicio Geológico Colombiano, dentro de un escenario jurídico de desastre, con los insumos provenientes de los comités nacionales de gestión del riesgo y de los consejos territoriales correspondientes, así como con la participación ciudadana, con el objetivo fundamental de lograr el reasentamiento definitivo de las familias y diferentes grupos humanos situados en la zona de influencia del Volcán Galeras, y proteger su vidas y bienes. Este plan deberá fijar las autoridades responsables, la apropiación presupuestal suficiente, criterios de priorización y no podrá tener una vigencia de ejecución mayor a un año para su cumplimiento.
• ORDENAR al Presidente de la República, previa recomendación del Consejo Nacional y análisis de cumplimiento del Plan, valorar al cabo de los doce (12) meses siguientes a la promulgación del nuevo Plan Galeras, si la situación de desastre ha cesado y si es prudente retornar a la normalidad. Sin embargo, podrá disponer en el mismo decreto que continuarán aplicándose, total o parcialmente, las normas especiales habilitadas para la situación de desastre, durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 1523 de 2012.

b. El Juzgado Promiscuo Municipal de La Florida – Nariño fue el despacho judicial encargado de hacer el seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-269 de 2015.

c. El Tribunal Administrativo de Nariño en el trámite de unas acciones populares, profirió dos (2) sentencias, la primera modificada en algunos aspectos, complementada y confirmada en el resto por el Consejo de Estado, atinente al P.O.T. de Pasto y la segunda, sobre los albergues para Pasto, Nariño y La Florida que tienen incidencias con el tema del retorno a la normalidad.

d. En cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional, el Tribunal Administrativo de Nariño y el Consejo de Estado, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, contrató a la firma INGENIAR CAD LTDA realizar una consultoría para elaborar estudios detallados de riesgo en los citados municipios de influencia volcánica, enfocándose en las amenazas de corrientes de densidad piroclástica, flujos de lodo, flujos de escombros volcánicos y caída de piroclastos.

 

4.- Estudios científicos realizados.

 

a. Los estudios y análisis realizados, abarcaron infraestructura, edificaciones, cultivos y servicios ecosistémicos, que permitieron finalizar con la elaboración del Mapa de Riesgo Implícito Multiamenaza. Este mapa, fue ajustado y concertado en el Comité Nacional de Conocimiento del Riesgo (CNCR) durante la sesión llevada a cabo el 20 de febrero de 2024, y posteriormente, fue oficializado ante las comunidades en el Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres (CDGRD) el 18 de abril de 2024.

b.- Se hizo necesario someter estas consideraciones al análisis del Comité Nacional de Conocimiento del Riesgo (CNCR), donde se acordó la integración de dos enfoques: la zonificación determinista y el enfoque probabilístico. Esta integración resultó plasmada en el Mapa de Riesgo Implícito del Volcán Galeras, que introduce ajustes significativos y define tres zonas.

 

5. Plan de Integral de Gestión del Riesgo del Volcán Galeras (PIGRVG).

 

a. Mediante el Decreto No. 032 del 20 de febrero de 2026, el señor Gobernador de Nariño, adoptó la actualización del Plan Integral de Gestión del Riesgo del Volcán Galeras (PIGRVG) que contiene una serie de proyectos priorizados por la UNGRD, Departamento de Nariño, municipios de Pasto, Nariño, La Florida, y el Movimiento Social del Territorio Galeras. Estos proyectos buscan lograr la rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas a raíz de la potencial activación del Volcán Galeras.

b.- El Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo, en sesión realizada el 13 de abril de 2026, en el municipio de Ipiales, emitió concepto previo favorable, recomendando al Presidente de la República, expedir el decreto para el retorno a la normalidad en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida. La decisión fue adoptada por unanimidad.

 

6. Proyecto de Decreto presidencial de retorno a la normalidad.

 

a. Surtida toda esta cronología, fue construido el borrador de un decreto con la participación de autoridades del departamento de Nariño, municipios de Pasto, Nariño, La Florida, Movimiento Social Dignidad Territorio Galeras, autoridades indígenas y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en el cual se consagraba que era la Nación, la entidad principal para la financiación de inversión de los proyectos y en menor proporción el departamento de Nariño y los citados municipios.

b. Insistentemente la mayoría de los actores que participamos en esta gestión, estuvimos pendientes del trámite para la expedición del decreto y para ello, se nos informaba que se contaba con el concepto favorable del Minambiente, recomendaciones del Minhacienda y que había pasado a la oficina jurídica del DAPRE, para que sea trasladado para la firma del señor Presidente de la República.

c. Estuvimos pendientes hasta el mediodía del 7 de agosto de 2026. Los congresistas de Nariño del Pacto Histórico, nos respaldaron enviando un comunicado al señor presidente Petro Urrego para que lo firme, pero finalmente, el decreto que tanto añorábamos los nariñenses no fue firmado y por lo tanto no se expidió, desconociendo sus razones.

 

Conclusiones

 

1. Perdimos los nariñenses una oportunidad histórica de contar con un decreto presidencial que le hubiese retornado la normalidad a los municipios de Pasto, Nariño y la Florida para garantizar una inversión en los próximos 3 años del orden de los 588 mil millones de pesos para reivindicar los derechos de nuestras comunidades.
2. Sin embargo, se cuenta con elementos favorables para proponerle al nuevo gobierno nacional la expedición del decreto presidencial como son las sentencias judiciales que así lo ordenan.
3. La responsabilidad y compromiso social de aquellos actores que hemos participado en este asunto, nos lleva a diseñar estrategias para lograr el cometido y para ello y desde, las formulamos para que sean consideradas y de ser aceptadas, proceder a implementarlas.
4. Elaborar al señor presidente de la República, Ministros de Medio Ambiente, Hacienda y Director de la UNGRD, derechos de petición suscritos por las comunidades, alcaldes municipales, gobernador de Nariño, congresistas de Nariño, Movimiento Social del Territorio Galeras y de todas aquellas personas que quieran colaborar, para reiniciar el proceso a efectos de lograr el objetivo para no desfallecer y contrarrestar así la crónica anunciada de un decreto que no se expidió.

 

Bibliografía

 

1. Constitución Política de Colombia
2. Decreto 4106 de 2005
3. Ley 1523 de 2012
4. Sentencia T-269 de 2015 de la Corte Constitucional.
5. Sentencias del Tribunal Administrativo de Nariño y Consejo de Estado sobre el POT de Pasto y albergues para Pasto, Nariño y La Florida.

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* MONTENEGRO CALVACHY, Alvaro. Abogado y Economista de la Universidad de Nariño.