Tribunal de Pasto suspende fumigación con glifosato en Nariño

 

Por:

Uriel René Guevara Revelo

 

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala de Decisión Penal, con el Dr. Franco Solarte Portilla, como Magistrado Ponente, decide acerca de la Impugnación a un Fallo de Tutela interpuesta por la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense (Redhpana) en contra de la Presidencia de la República, el Ejército Nacional, la Policía Nacional y otros.

 

La Radicación del caso corresponde al Grupo 16 No. 2020-00302-01 y la Aprobación se registra mediante el Acta Nº 2021-076, con fecha 10 de mayo de 2021.

 

Procede la Sala a resolver la impugnación propuesta por la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense (REDHPANA) en contra del fallo de tutela del 1º de marzo de 2021, emitido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Pasto, mediante el cual declaró la improcedencia de la acción reclamada por dicha organización.

 

Antecedentes y trámite desplegado

 

La Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense -(REDHPANA), organización constituida por los consejos comunitarios y resguardos indígenas del pacífico nariñense -municipios de San Andrés de Tumaco, Mosquera, Magüí Payán, Santa Bárbara, Roberto Payán, La Tola, El Charco, Francisco Pizarro, Olaya Herrera y Barbacoas- y otras organizaciones y colectividades, interpuso acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, el Ejército Nacional y la Policía Nacional, adscritos al Ministerio de Defensa Nacional, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Agencia de Renovación del Territorio.

 

El contexto de la política contra los cultivos de uso ilícito en Colombia

 

En 2005 entró en operación bajo la dirección de la extinta Acción Social el Programa Contra Cultivos Ilícitos (PCI), a través del cual se implementó la erradicación manual y mecánica con aspersor de herbicidas como el glifosato, en apoyo a las labores de erradicación que adelanta la fuerza pública.

 

En 2010 se expidió el Conpes 3669 denominado “Política Nacional de Erradicación Manual de Cultivos Ilícitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidación Territorial”, a partir del cual se continuó con la erradicación forzada y se aplicaron estrategias económicas post erradicación impuestas sin consideración a las características culturales de la población receptora. Dicha política se suscitó en el marco del programa de Seguridad Democrática y se inscribe en la idea de integrar acciones de atención social, desarrollo económico y asistencia institucional con los esfuerzos militares, policiales y antinarcóticos en los territorios más afectados por el conflicto.

 

En 2011, con la transformación de Acción Social, el Gobierno Nacional creó la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial-UACT, encargada de la atención social y militar de las comunidades afectadas por presencia de cultivos ilícitos. Hasta entonces, la política contra el narcotráfico priorizó la erradicación forzada y la imposición de modelos económicos sobre la promoción de la sustitución voluntaria y construcción de escenarios de desarrollo consensuados.

 

En 2016 se firmó el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en cuyo punto 4 se decantó que para alcanzar dicho propósito se apostaba por procesos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito y la puesta en marcha de Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo. Con ocasión de ello, se creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) bajo la dirección de la Presidencia de la Republica, mismo que tiene como principio la sustitución voluntaria, que implica la decisión y compromiso de los cultivadores de abandonar los cultivos de uso ilícito y del Gobierno Nacional de ejecutar el programa. Conforme sus términos, solamente cuando haya incumplimiento de las obligaciones adquiridas sin que medie caso fortuito o fuerza mayor, el Gobierno puede proceder a la erradicación previo un proceso de socialización e información con las comunidades.

 

En 2018 el Gobierno de turno presentó una nueva política de drogas llamada “Ruta futuro”, cuyo propósito es atacar la oferta de drogas a través de la reactivación del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante aspersión aérea con el herbicida glifosato – PECIG. Su aplicación ha desconocido los acuerdos alcanzados con las comunidades para la sustitución de cultivos ilícitos, se han llevado a cabo operativos de erradicación forzada sin consultar a las comunidades y se interviene por medio del control militar los territorios para luego ofrecer programas de reactivación económica ajenos a las dinámicas culturales de las comunidades.

 

El caso del Pacífico nariñense

 

 

 

En el caso del pacífico nariñense, desde 2017, fueron más de 17.235 familias las que accedieron a erradicar los cultivos ilegales, sin embargo, solamente 1.035 de ellas recibieron los pagos prometidos en el Plan de Atención Inmediata (PIA) con el que se debería acompañar el proceso de sustitución, pese a que se ha constatado un cumplimiento del 95% de los compromisos de no resiembra por las familias firmantes. Hoy en día hay más de 30.000 solicitudes pendientes de sustitución voluntaria, que el Gobierno ha dejado de celebrar.

 

En ese escenario se vienen produciendo enfrentamientos directos entre fuerza pública y campesinos que han generado víctimas mortales y que se han multiplicado en el año 2020 en medio de la pandemia.

 

Como muestra del fenómeno sistemático de agresión que soportan los pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades campesinas en la región por cuenta de las políticas de erradicación forzada con intervención militar, los tutelantes trajeron a colación plurales hechos ocurridos en el pacífico nariñense en 2020, que tienen como común denominador la injerencia violenta de la fuerza pública en las labores de erradicación, la afectación a cultivos de pancoger y viviendas de las comunidades, la muerte y lesiones producidas a miembros de las colectividades, las amenazas en contra de quien intenta registrar los hechos, señalamientos a los pobladores de ser colaboradores de la guerrilla o narcotraficantes y la presencia de la fuerza pública sin la adopción de medidas de bioseguridad.

 

Las entidades accionadas han vulnerado los derechos de los pueblos afrodescendientes e indígenas a la consulta previa, consentimiento libre, previo e informado y autonomía, pues el plan de erradicación forzada antes de haber sido implementado debió ser consultado con las comunidades indígenas y afrodescendientes (con territorios colectivos titulados o con territorio ancestralmente ocupado), lo que hace que las actuaciones administrativas estén viciadas de manera insaneable.

 

Además, las demandadas han quebrantado los derechos fundamentales a la salud, por cuenta de que el desplazamiento de cientos de hombres de la fuerza pública y particulares erradicadores sin la utilización de medidas de bioseguridad a los territorios colectivos significa un grave riesgo de contagio de Covid-19 para una población que históricamente no ha contado con una adecuada atención en salud.

 

El debido proceso también ha sido soslayado. Los acuerdos de sustitución no solo se dejaron de implementar, sino que fueron suprimidos, sin agotar los recursos legales que existen, las etapas administrativas para corregir la política de sustitución, sin demostrar incumplimiento de las comunidades y sin consultarlas conforme está consagrado en el PNIS. Para que la erradicación forzada proceda se debe agotar previamente el fracaso de erradicación voluntaria y la concertación con las comunidades, cosa que no ha sucedido. Asimismo, los operativos realizados por la fuerza pública han vulnerado los derechos humanos de las comunidades en los lugares en los cuales se han llevado a cabo, a contra pelo de las funciones que le ha otorgado la Carta Política, quebrantado los derechos a la vida e integridad por infracciones al DIH, así como el derecho a la paz.

 

En este sentido, la acción de tutela es procedente en tanto cumple los principios de inmediatez y subsidiariedad (en este último caso, porque no existe otro mecanismo que con idoneidad permita la protección de los mencionados derechos fundamentales y porque se está en presencia de un perjuicio irremediable).

 

Solicitudes al juez de tutela:

 

(i) Ordene a Presidencia de la República, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Ejército Nacional, suspender de manera inmediata los operativos de erradicación forzada en la región del pacífico nariñense (municipios de San Andrés de Tumaco, Mosquera, Magüí Payán, Santa Bárbara de Iscuandé, Roberto Payán, La Tola, El Charco, Francisco Pizarro, Olaya Herrera y Barbacoas);

 

(ii) Se deje sin efectos las decisiones administrativas que autorizaron la realización de operativos de erradicación forzada y de fumigación con glifosato en los municipios del pacífico nariñense;

 

(iii) Ordene al Ministerio del Interior entablar contacto con las comunidades e iniciar de manera concertada la construcción de espacios para garantizar el derecho fundamental a la consulta previa, con la participación de la Defensoría del Pueblo y se aplique con carácter obligatorio las consultas previas requeridas para la obtención del consentimiento de las comunidades afrodescendientes afectadas para la adopción de los operativos militares;

 

(iv) Ordene el cumplimiento prioritario de la implementación del punto 4 del Acuerdo Final (Solución al Problema de las Drogas Ilícitas), de manera que se privilegie la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito sobre la erradicación forzada;

 

(v) Ordene el cumplimiento de los acuerdos de sustitución voluntaria suscritos;

 

(vi) Se ordene a la fuerza pública aplicar el principio de distinción de la población civil, así como las demás reglas del DIH; y,

 

(iv) Se ordene adelantar investigaciones penales y disciplinarias a los miembros de la Policía Nacional y el Ejército.

 

La Agencia de Renovación del Territorio

 

Esta Agencia allegó un memorial, que refleja esencialmente el pensamiento de las demás entidades del estado tuteladas por la accionantes, mediante el cual se opuso a la prosperidad de la acción de tutela al tenor de lo siguiente:

 

(i) El fallo no carece de congruencia, pues la Judicatura encontró que la acción de tutela no satisface los presupuestos de procedibilidad;

 

(ii) El PNIS se ubica como apenas en una de las herramientas dentro del amplio abanico con el que el Gobierno Nacional cuenta para hacer frente a los cultivos ilícitos, lo que no sustrae la competencia de las autoridades de hacer uso de los demás instrumentos legales y administrativos;

 

(iii) En el desarrollo e implementación de ese programa, la consulta previa no es un requisito del Estado por tratarse de una política pública general enmarcada en la voluntariedad de las comunidades y no como una carga impositiva del Estado;

 

(iv) Para los fines perseguidos con la tutela están previstas las acciones populares y de grupo;

 

(v) Los demandantes dejaron pasar 9 meses desde la aducida vulneración de derechos fundamentales, lapso excesivo que desdice la inmediatez;

 

(vi) La entidad no tiene competencia para ordenar o suspender las operaciones de erradicación forzada, pues ello incumbe al Ministerio de Defensa y la Fuerza Pública;

 

(vii) El Acuerdo Final para la Paz no tiene valor normativo en sí mismo, por lo que no puede modificar las competencias que en materia de la lucha antidrogas debe alcanzar el Estado; y,

 

(viii) No es posible realizar nuevas vinculaciones individuales al PNIS, pues ello depende de la disponibilidad presupuestal y priorización de gastos del Gobierno, entre lo más sobresaliente.

 

Procedencia de la consulta previa

 

 

La Judicatura está convencida que en este caso la consulta previa no solo es procedente, sino que es obligatoria. La razón diametral es que la injerencia por parte de las autoridades que están imbuidas en los operativos de erradicación forzada en los territorios de la costa pacífica nariñense a que hace referencia la demanda de tutela, donde están concentrados plurales comunidades indígenas y afrodescendientes del Departamento, significa una afectación directa en sus derechos al medio ambiente sano, salud, seguridad alimentaria, condiciones de vida digna y diversidad sociocultural, por varios factores debidamente documentados a través de comunicados periodísticos, alocuciones de líderes afros e indígenas, material fotográfico y videográfico.

 

Frente a ese escenario, las autoridades accionadas, en particular las Fuerzas Militares y de Policía, Mindefensa y Mininterior y la Agencia de Renovación del Territorio, no han confutado tal postulación, de hecho, mayoritariamente la confirman. Véase que, si puede resumirse la posición que esas entidades han asumido en esta acción, esta estriba en que la lucha contra las drogas es una misión constitucional y legal que no se altera por la implementación del PNIS, pues este es tan solo una alternativa en el tratamiento de la problemática que no suprime el deber y la facultad del Estado de perseguir, reprender y combatir esa actividad ilícita y para lo cual no se requiere consulta previa.

 

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, negó que las entidades a las que representa judicialmente hubieren intervenido en los territorios a efectos de realizar operativos de erradicación forzada, proposición que no tiene crédito para la Corporación de Justicia. Además de la contradicción anotada, esta no tiene la potencialidad de comprobar en contrario lo postulado por los demandantes.

 

Con este caso, se topa la Sala con que en el caso concreto las referidas intromisiones significan un riesgo o amenaza de afectación a la seguridad alimentaria. Existen imágenes que dan cuenta de la destrucción de cultivos de pancoger, como plantas de plátanos, palmeras y otras especies que no corresponden con las plantas a partir de las cuales se producen estupefacientes y demás sustancias ilícitas, lo que ha sido la denuncia incesante de esas comunidades. Aquello deja ver como posible que en los procesos de erradicación forzada se están afligiendo tanto cultivos ilegales como los lícitos. Y no es errado pensar que, si en los operativos también resultan reducidos los cultivos de pancoger, hay una aflicción directa o cuando menos una amenaza en la subsistencia alimentaria de esas personas.

 

En Colombia se han implementado diversas formas en la lucha contra las drogas ilegales, a saber, la erradicación manual voluntaria, la erradicación manual forzosa con los Grupos Móviles de Erradicación GME (personal civil contratado), que radica en la eliminación o supresión manual o mecánica, incluyendo las nuevas técnicas de erradicación que se determinen, de especies vegetales, y la erradicación manual forzosa con participación de la fuerza pública en desarrollo de las operaciones de control de área, consistente en erradicar los cultivos ilícitos detectados bajo las mismas técnicas antes enunciadas.

 

La Corte Constitucional por cuenta de la aplicación del principio de precaución ha examinado los riesgos que el empleo del glifosato puede tener en la salud humana, animal y del medio ambiente. En la materia, esa Judicatura ha reconocido que existen estudios técnicos y científicos que viran en direcciones contrarias, pues mientras unos niegan ese peligro otros lo reafirman. En ese marco en que no existe una univocidad científica ha traído a recuento el principio de precaución en materia ambiental y de salud, conforme al cual, aunque no existe certidumbre científica absoluta sí un principio de certeza técnica que delata la posibilidad de los efectos nocivos de la medida o actividad, siendo que allí ha indicado que debe preferirse la solución que evite el daño y no aquella que pueda permitirla. Por esa cuerda, cuando menos bajo el amparo del principio de precaución no puede negarse que median riesgos en la utilización de esa sustancia y eso constituye una incidencia directa en las poblaciones receptoras.

 

En el caso concreto, las decisiones y actuaciones administrativas de erradicación forzada (cualquiera que fuera su tipo, naturaleza y origen) estarían relevadas de ser consultadas previamente a las comunidades étnicas. Y no se hizo por dos razones: porque la Corte se ocupó de revisar, no las operaciones de erradicación forzosa de cultivos ilícitos, sino netamente el PNIS, que es un programa alternativo a las demás opciones con las que cuenta el Estado en la lucha antidrogas, y también porque lo que allí se escudriñó fue lo relativo a una consulta previa de tipo legislativo (y no administrativo, que es de lo que hoy se trata aquí). Por eso, la Sala desestima los argumentos que al respecto se ventilaron en primera instancia.

 

Esto conduce a la Sala a reafirmar la obligatoriedad de la consulta previa en este caso y en lo sucesivo se inspeccionará qué alcances debe tener esa consulta, qué grado de intensidad y qué consecuencias prácticas.

 

Decisión y fallo

 

 

 

Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto en Sala de Decisión Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, resuelve:

 

Primero. Revocar el fallo impugnado y en su lugar tutelar el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades que pertenecen a los territorios colectivos y ancestralmente ocupados del pacífico nariñense (municipios de San Andrés de Tumaco, Mosquera, Magüí Payán, Santa Bárbara, Roberto Payán, La Tola, El Charco, Francisco Pizarro, Olaya Herrera y Barbacoas) que se encuentran representados en esta acción tutelar por la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense.

 

Segundo. Ordenar la suspensión inmediata de las actividades de erradicación forzada en los territorios colectivos y ancestralmente ocupados del pacífico nariñense (municipios de San Andrés de Tumaco, Mosquera, Magüí Payán, Santa Bárbara, Roberto Payán, La Tola, El Charco, Francisco Pizarro, Olaya Herrera y Barbacoas) que se encuentran representados en esta acción tutelar por la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense hasta tanto se cumpla lo previsto en el numeral tercero de esta providencia. En consecuencia, el Ejército y la Policía Nacional en coordinación con el ejecutivo no podrán adelantar los operativos.

 

Tercero. Ordenar al Ministerio del Interior (en consuno con las demás entidades convocadas a esta acción de tutela que por el tipo de materia llegaren a tener competencia, interés y legitimidad en el asunto, conforme el proceso que lidere dicha cartera ministerial) que en el término de diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia inicien las diligencias pertinentes en pos de adelantar un proceso de consulta con las comunidades accionantes, mediante un procedimiento apropiado, teniendo en cuenta los parámetros fijados en la parte motiva de esta sentencia. Este proceso deberá completarse en un período de noventa (90) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, prorrogable, por solicitud de las partes, por una sola vez, por un período de sesenta (60) días adicionales (Estos términos se toman de lo decidido por la Corte Constitucional en la T-300 de 2017). De los avances del proceso hasta su finalización deberán entregar reportes periódicos al Juzgado de primera instancia.

 

Cuarto. Solicitar a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que, de manera conjunta, realicen seguimiento a la orden impartida por este Tribunal, con el propósito de garantizar efectivamente lo aquí ordenado.

 

Quinto. Declarar improcedente la acción para los demás fines perseguidos por los accionantes.

 

Sexto. Entérese a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y dentro del término previsto en el artículo 32 ejusdem, se remitirá esta actuación a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

Notifíquese, Cópiese y Cúmplase.

 

Franco Solarte Portilla, Magistrado

Héctor Roveiro Agredo León, Magistrado

Blanca Lidia Arellano Moreno, Magistrada

Juan Carlos Álvarez López, Secretario